東京地方裁判所八王子支部 平成２年（ワ）１３６６号 判決 1992年10月27日
主文
一 被告は原告に対し、金三二九万二六〇八円およびこれに対する平成元年一〇月一一日から支払済みまで年五分の割合による金員を支払え。
二 訴訟費用は被告の負担とする。
三 この判決は第一項に限り、仮に執行することができる。
理由
第一 請求の趣旨
主文同旨
第二 事案の概要
一 本件の経緯
１ 原告は、貸ビル建築用の土地を探しており、昭和六三年末ころ、東京都東村山市《中略》所在の二筆の土地（同所一三番二九の宅地一二〇・四〇平方メートルおよび同所一三番四八の宅地三三・〇〇平方メートル。以下「本件土地」という。）を購入したいと考え、訴外菊水不動産株式会社（当時の商号は、株式会社菊水ハウジング）を通じて、本件土地の所有者訴外桜井なつと専任媒介契約を締結していた訴外ムラカミ宅建こと村上正春に連絡をとつた。
２ 訴外村上正春は、以前にも本件土地の用途につき東村山市役所を訪れ本件土地の用途地域指定につき問い合わせて、被告の都市計画課職員志村利政から「近隣商業地域」であるとの回答を受けていたが、原告との本件土地の売買契約に先立ち念のため再度都市計画課を訪れて確認したところ、志村利政が同様の回答をしたため、本件土地の指定用途は「近隣商業地域」であると確信し、本件土地の売買契約につき宅地建物取引主任としてその旨の重要事項説明を行つた（分離前相被告村上正春）。
３ 原告は右村上正春の東村山市役所における調査を信じ、本件土地の用途地域の指定は「近隣商業地域」であると信じて、同土地上にその指定用途に即したビルを建築し賃貸する目的でこれを購入することを決定し、平成元年一月二一日、地上建物とともに本件土地を代金九八〇〇万円で購入する契約（以下「本件売買契約」という。）を締結し、平成元年二月二八日代金完済と同時に所有権移転登記をなした。
原告は、代金完済による所有権移転登記手続完了直後の平成元年三月、右建築計画に基づく建築確認申請を東京都建築指導事務所に対して行つた。ところが、本件土地の指定用途は「第二種住居専用地域」であつて「近隣商業地域」ではないとして右申請は受理されず、設計変更を指示されて驚愕した。
４ しかし、本件土地は平成元年秋には「第二種住居専用地域」から「近隣商業地域」に用途指定替がなされるとの情報が得られたため、原告は平成元年六月二日、改めてビル建築工事請負契約を締結し、平成元年一〇月一一日の用途指定変更を待ち、直ちに工事に着工した。その結果、当初の予定より二二五日遅れてようやく設計通りのビル（以下「本件ビル」という。）を建築した。
５ そこで原告は被告に対し、次のとおり主張して本訴に及んだ。
（一） 志村利政は被告の公権力の行使にあたる公務員である。
（二） 志村利政がその職務を行うにつき過失により違法に訴外村上正春に対し誤つた回答をなしたために、原告は同人を通じ本件土地の用途指定を「近隣商業地域」であると誤信して本件売買契約を締結した。
（三） その後本件土地の用途指定替があつたので、やつと予定どおりの建物を建てることができたが、建築が遅れたことにより、原告は建築資材等の値上がりにより工事代金見積額が金一七二万八三六二円も増加した損害および建築が不可能であつた期間の利息相当額の損害金三五六万四二四六円以上合計金五二九万二六〇八円の損害を被つた。
（四） 右損害は、志村利政の違法行為に起因するものである。
（五） よつて原告は被告に対し、国家賠償法一条一項又は民法七一五条により、右損害額から分離前相被告であつた訴外村上正春が裁判上の和解により支払つた金二〇〇万円を控除した残額である金三二九万二六〇八円およびこれに対する不法行為の日後の本件土地が「近隣商業地域」に用途指定替となつた平成元年一〇月一一日から支払済みまで民法所定の年五分の割合による遅延損害金の支払を求める。
６ これに対し被告は、＜１＞志村利政の行為は公権力の行使ではない、＜２＞志村利政には過失はない、＜３＞志村利政の行為は違法でない、＜４＞原告には損害がない、＜５＞志村利政の行為と原告の損害には相当因果関係がない、として争つた。
二 争点
１ 志村利政の行為が公権力の行使にあたるか。
２ 志村利政の過失の有無
３ 志村利政の行為の違法性
４ 原告の損害の有無
５ 行為と損害の因果関係
第三 争点に対する判断
一 志村利政の行為が公権力の行使にあたるか（争点１）について
１ 原告は、「土地の区域指定」の確認方法として市民が唯一なしうることは指定を所管する市役所の都市計画課に問い合わせてその回答を得るということであるから、担当職員の回答が職務行為に当たるのは当然であり、国家賠償法一条一項の公権力の行使は強制的要素を要件としないから、志村利政の行為は公権力の行使に係わる職務行為に該当すると主張した。
２ これに対し被告は、志村利政は、訴外村上正春が地図で用途を調べるのを補助しただけであるから、右行為は単なる情報提供サービスであつて、何らの法的根拠も強制要素もないから公権力の行使とはいえないと主張した。
３ そこで、志村利政の行為が公権力の行使に当たるか否か判断するに、国家賠償法一条一項の「公権力の行使」は、国または公共団体の行う全ての作用から、純然たる私経済作用および同法二条に規定する公の営造物の設置管理作用を除いた作用を意味し、非権力的作用もこれに含まれると解されるから、本件における志村利政の行為が同条項の「公権力の行使」に該当することは明らかである。
よつて、志村利政の行為が公権力の行使に当たらないとの被告の主張は失当である。
４ もつとも、被告の「志村利政の行為は単なる情報提供サービスにすぎない。」との主張は、志村利政の行為の職務性を争うものとも解しうるので、次にこの点について判断する。
《証拠略》によれば、市販されている「東村山都市計画図（丙一）」は、縮尺一万分の一であるため、東村山市の土地の細部にわたり正確な用途指定を知ることはできず、それを正確に知るためには、右指定を所管する東村山市役所都市計画課等関係官庁のみが所有している用途地域書込住宅地図（丙二）、更には二五〇〇分の一「用途地域マイナー図」を調べる必要があることが認められる。しかも右各地図は、誰もが自由に閲覧できる状態で置いてあるわけではなく、通常は都市計画課の書庫に保管している状況であることが認められる。
すると、用途地域の指定につき細部にわたる正確な情報を有するのは同市都市計画課等関係官庁のみということになり、関係官庁との関わりぬきで個人が自由に調査できるものではない。
そして、用途地域の指定は都市計画法に基づきその地に建てうる建物の種類、建物の高さ、建蔽率、容積率等を規制するものであるから、市民生活に極めて重大な影響を及ぼすものである。ゆえに、用途地域の指定に関する情報は、一般市民に正確に伝えられる必要があり、それについて問い合わせがあつた場合に正確な情報を提供することはその正確な情報を独占的に保有する同市都市計画課等関係官庁の職員の責務であるといえる。
よつて、志村利政の行為が単なる情報提供サービスであるとの被告の主張は失当であり、用途地域指定についての問い合わせに対して正確な回答をなすことは、用途地域指定の情報を管理する公務員の重要な職務行為に他ならない。
二 志村利政の過失の有無（争点２）について
１ 原告は、被告職員志村利政は、本件土地の用途地域指定の内容の一応の調査としての問合せがあつた際は、この事務を所掌する公権力の行使に当たる公務員として、厳密な確認作業に基づき正確な回答をなす義務があるにもかかわらず、これを怠り、訴外村上正春の問合せに対し、不正確な縮尺一万分の一の地図である丙一号証のみを示すという極めて杜撰な方法により本件土地の用途地域の指定が「近隣商業地域」であるとの誤つた回答をなしたものであり、志村利政の過失は明白であると主張した。
２ これに対し被告は、訴外村上正春は昭和六三年八月から九月ころ被告の都市計画課を訪れ、同課職員志村利政に対し都市計画用途地域の照会をしたが、その際訴外村上正春は照会すべき土地を「東村山都市計画図（丙一）」上に指で示したところ、その部分は近隣商業地域だつたので、志村利政はその旨答えたものであると主張する。そして更に被告は、訴外村上正春は昭和六三年暮れにも再度来庁のうえ照会したが、前回と同様本件土地の正確な地番を告げず、「東村山市《中略》一三番辺り」として用途を照会したため、志村利政は丙一号証による概略の説明にとどめたのであり、地番を特定せずに正確な用途を調査するのは不可能であるし、調査方法は照会者の求めに応じて選択すれば足りるから、村上正春が丙二号証の縦覧等を求めなかつた以上、志村利政がそれ以上の調査をしなかつたことには過失がないと主張した。
３ そこで判断するに、前記認定のとおり用途地域指定を所管する公務員は用途地域に関する照会につき正確な回答をなす責務がある。
すると、被告主張のように、担当公務員のとるべき調査方法は照会者の求めに応じて変わりうるのではなく、担当公務員は常に正確な回答に必要な範囲の調査を尽くす義務があるというべきであろう。
それでは、志村利政は訴外村上正春の照会に対して右義務を尽くしたといえるであろうか。
（一） 志村利政が訴外村上正春の照会に対し「東村山都市計画図（丙一）」のみを示して説明したことは当事者間に争いがない。
訴外村上正春の問合せ内容については争いがあるが、証人小野茂は、訴外村上正春は「一三番二九および同番四八」と地番を告げて問い合わせたと思うと証言している。これに加え、証人志村利政によれば、同人は丙一号証を広げ、「この辺ですか。この辺ですか。」と場所の特定を求めていることが認められ、かかるやりとりの中では地番を告げるのが通常であろう。さらに、訴外村上正春は、本件土地の売買に際してその用途地域を説明する必要があつたから調査に赴いたのであるから、地番を告げずに照会したとは考えにくい。そうであれば、訴外村上正春は単に「一三番辺り」ではなく「一三番二九および同番四八」と明確に地番を告げて照会した可能性が高く、これに反する証人志村利政の証言は信用できない。
（二） そこで、訴外村上正春が「一三番二九および同番四八」と告げて用途地域の照会を行つたとすると、丙一号証は、東村山市全部を示した縮尺一万分の一の概略図で、該当部近辺の拡大図ではなく、これによつて該当地番の所在を確認することはできず、これのみの調査では回答に必要な範囲の調査を尽くしたことにならないのは明らかである。
しかも、丙一号証の図の下には『＊１本図の道路、公園の位置、地域地区等の境界はその概略を示すもので、その詳細は「東京都都市計画局地域計画部都市計画相談室」又は「東村山市役所都市建設部都市計画課」に備え置く指定図書を縦覧されたい。』と注記もなされているのであるから、志村利政の注意義務違反は甚大であつたといわざるをえない。
（三） 仮に、被告主張のとおり訴外村上正春が詳しい地番まで告げず「東村山市《中略》一三番辺り」という特定のみで用途を照会した場合はどうか。
丙一号証によれば、東村山市《中略》一三番は近隣商業地域に含まれ、第二種住居専用地域である同一二番に接しているかのように読み取れる。もし、同一三番が近隣商業地域の中心に位置し、その地域に属することに疑いの余地のない場合であれば、丙一号証のみの調査でこと足りよう。しかし、同一三番は右のとおり近隣商業地域の外周部に位置し、丙一号証の概略図たる性質に鑑みれば、一三番の一部が第二種住居専用地域に食い込んでいる可能性のあることは容易に気づくべきことがらであろう。そうであれば、志村利政は、右の可能性を確認するために、該当地域近辺を拡大し、該当地域がいかなる用途地域に指定されているか明確に判断しうる地図である用途地域書込住宅地図（丙二）や用途地域マイナー図を用いて、本件土地の正確な指定用途について調査すべき義務があつたというべきである。
よつて、この場合にも、志村利政には右義務に違反した過失があるといえる。
三 志村利政の行為の違法性（争点３）について
１ 被告は、不法行為における違法性は、被侵害利益と侵害行為の態様を相関的に判断して決すべきであるところ、本件では、原告に被侵害利益はなく、侵害行為の態様も、＜１＞志村利政は、訴外村上正春の調査を補助したにすぎないこと、＜２＞訴外村上正春の、調査すべき地域の特定が不充分だつたこと等を考えると、仮に、志村利政の応答がやや不親切であつたとしても、侵害行為の態様はそれほど不法性がないから、志村利政の行為には違法性がないと主張する。
２ しかし、原告に損害が発生したことは次の四認定のとおりである。また、前記二判示のとおり志村利政の注意義務違反は甚大である。
そもそも、前記認定のとおり用途指定の指定は市民生活に重大な影響を与えるものであり、その問合せに対しては正確な回答をなすことが求められているというべきであろう。そうであれば、誤つた回答をなすこと自体が違法であり、志村利政の行為の違法性は明らかである。
四 原告の損害の有無（争点４）について
１ 原告は、本件の損害として、次の（一）および（二）を主張した。
（一） 建築工事代金の増額分の損害
原告が訴外笹一建設株式会社と平成元年六月に締結した本件土地上の貸ビルの建築工事請負契約の代金見積額は、当初の契約予定時期であつた平成元年三月ころより資材の値上り、消費税の賦課などの事情から、一七二万八三六二円も増加してしまつたため、原告は同額の損害を被つた。
（二） 建築が不可能であつた期間の損害
原告は、本件土地およびその地上の家屋の買入代金九八〇〇万円を全額年利五・九パーセントの借入金によりまかなつた。原告は本件土地上に「近隣商業地域」を前提とする賃貸ビルを建築して賃料を利得する目的であり、その利用による利得額は、借入金の利息よりも当然多いといえる。よつて、右ビルを建築できなかつた期間すなわち右ビルの建築確認申請が可能であつたはずの本件土地等の売買代金完済・所有権移転登記手続完了の日の翌日である平成元年三月一日から実際に本件土地が「近隣商業地域」に用途指定替となつた平成元年一〇月一一日までの二二五日間の原告の損害は、その期間の利息相当額金三五六万四二四六円（９８００万円×０・０５９×２２５日÷３６５日）を下らないから、原告は少なくとも右と同額の損害を被つた。
２ これに対し被告は、原告は、本件売買契約を仲介した菊水ハウジングに対し、「第二種住居専用地域以上の物件」という形で依頼しているから、原告には損害がないと反論した。
３ そこで、まず建築工事代金の増額分の損害について検討する。
《証拠略》によれば、次の事実が認められる。
原告は本件土地の所有権移転登記完了後直ちに建築確認申請をなし、建築確認がおりれば直ちに着工する予定であつた。しかし、用途指定が近隣商業地域でないとして建築確認がおりず、用途指定替があるまで着工が遅れた。そのため、原告が訴外笹一建設株式会社と平成元年六月二日に締結した本件土地上の貸ビルの建築工事請負契約の代金額（六七〇〇万円）は、資材の値上り・消費税の賦課などの事情から、当初の契約予定時期であつた平成元年三月ころより、見積もりにして金一七二万八三六二円増加した。以上からすれば、原告は同額の損害を被つたことが認められる。
４ 次に、建築が不可能であつた期間の損害について検討する。
原告が本件土地上に本件ビルを建築できなかつた期間は、右ビルの建築確認申請が可能であつたはずの本件土地等の売買代金完済・所有権移転登記手続完了の日の翌日である平成元年三月一日から実際に本件土地が「近隣商業地域」に用途指定替となつた平成元年一〇月一一日までの二二五日間である。
原告本人尋問の結果およびこれにより成立の認められる甲一四ないし四〇号証によれば、原告は本件土地の購入資金および同地上の建物建築資金をすべて当時の八千代信用金庫（現八千代銀行）からの融資で調達し、総額一億六七〇〇万円融資を受けたこと、うち本件土地およびその地上の家屋の買入代金九八〇〇万円の金利は年五・九パーセントであり、右二二五日間の原告の右代金分の利息相当額は金三五六万四二四六円（９８００万円×０・０５９×２２５日÷３６５日）であることが認められる。原告の、本件ビルの建築が不可能であつた期間の損害は少なくとも右金額を上回るとの主張は、右金額が右二二五日間の本件ビルの得べかりし家賃収入金三六六万九〇四一円（４９万６０００円×１２×２２５日÷３６５日。《証拠略》によれば、本件ビルの家賃収入は、店舗部分以外の八戸の貸室分だけでも一月当り四九万六〇〇〇円であることが認められる。）よりも控え目な額であることからみても、理由があるといえる。
５ 以上より、原告には建築工事代金の増額分および建築が不可能であつた期間分の利息相当額の損害が認められ、損害がないとの被告の主張は採用できない。
五 行為と損害の因果関係（争点５）について
１ 被告は、原告の主張する損害はいずれも特別損害であるのにかかわらず、これを志村利政が予見しえたことが立証されていないと主張する。そして、本件土地の用途指定の調査が自由にでき、さらに、東村山市が配付した「東村山都市計画図・用途地域等の見直しにかかる変更案（丙四）」により、同市の住民たる原告は本件土地の用途がわかるはずであつたから、志村利政の右行為と原告の損害との間には、相当因果関係がないと主張した。
２ そこでまず、右損害の性質について判断する。
指定用途を誤認して建築確認申請を行えば建築確認がおりず、その結果建築工事着工が不能となるあるいは着工が遅れるのは必然的なことである。そうすると用途地域の指定についての誤回答により建築工事の着工に遅れが生じるのは通常生ずべき損害であるといえる。
そして、建築工事の着工が遅れれば、金利がかさむことも通常生ずべきものであろう。
よつて、原告の建築が不可能であつた期間分の利息相当額の損害は、通常損害にあたる。
これに対して、建築材料費の値上がりおよび消費税の賦課は、特別な事情といわざるを得ない。しかし、当時の状況からすれば、原告の主張のとおりこれらの事情を予見することは容易であり、志村利政も右事情を十分予見できたといえよう。
以上より、右の点に関する被告の主張は、失当である。
３ 次に、用途指定の調査が自由であつたこと、丙四号証の配付が、行為と損害との因果関係に影響を与えるか否かを検討する。
しかしまず、前記認定のとおり、用途地域の指定につき細部にわたる正確な情報を有するのは被告の都市計画課等関係官庁のみであり、関係官庁との関わりぬきで個人が自由に調査できるものではない。
そして、丙四号証は、新聞折込により一度配付したものであり、これにより用途地域の指定を知るというのは、通常期待できないことである。しかも、右丙四号証は、東村山市全部を示した縮尺一万二五〇〇分の一の概略図で、丙一号証よりも該当の詳しい番地の所在を正確に確認することがさらに難しい地図であつた。そうであれば、右事実も、因果関係に影響を与えるものではない。
４ 以上よりすれば、前記四認定の原告の損害と志村利政の行為の間には相当因果関係があるというべきである。
第四 結論
よつて、原告の請求は理由があるから、主文のとおり判決する。
（裁判官 水谷美穂子）
《当事者》
原 告 佐瀬友治
右訴訟代理人弁護士 大口昭彦
被 告 東村山市
右代表者市長 市川一男
右訴訟代理人弁護士 奥川貴弥